按日計(jì)罰：讓環(huán)境違法者付出高昂代價(jià)——新《環(huán)境保護(hù)法》深入解讀之一
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十二屆全國人大常委會(huì)第八次會(huì)議于今年4月24日表決通過了新修改的環(huán)境保護(hù)法,并將于2015年1月1日起施行。本次修改明確了新世紀(jì)環(huán)境保護(hù)工作的指導(dǎo)思想,加強(qiáng)政府責(zé)任和責(zé)任監(jiān)督,銜接和規(guī)范相關(guān)法律制度,以推進(jìn)環(huán)境保護(hù)法及其相關(guān)法律的實(shí)施。
修改后的新環(huán)境保護(hù)法具體有哪些變化？對企事業(yè)單位和個(gè)人有哪些影響？本報(bào)從即日起，請沈陽市環(huán)保局的有關(guān)專家對將于明年1月1日起施行的新環(huán)境保護(hù)法進(jìn)行權(quán)威系列深入解讀。
[新《環(huán)境保護(hù)法》摘錄]
第五十九條企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以自責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。
前款規(guī)定的罰款處罰，依照有關(guān)法律法規(guī)按照防治污染設(shè)施的運(yùn)行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素確定的規(guī)定執(zhí)行。
地方性法規(guī)可以根據(jù)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際需要，增加第一款規(guī)定的按日連續(xù)處罰的違法行為的種類。
【專家解讀】本條是關(guān)于按日計(jì)罰制度的規(guī)定。
在環(huán)境保護(hù)法修訂過程中，違法成本低是各方面反映突出的問題。造成這一問題的原因，一方面是有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的處罰數(shù)額相對較低，另一方面是法律法規(guī)在執(zhí)行中出現(xiàn)了一些問題。從法律本身規(guī)定來看，由于環(huán)境違法行為受到的處罰相對于巨大的污染防治成本，比例失衡，普遍存在“守法成本高，違法成本低”的現(xiàn)象，導(dǎo)致企業(yè)寧可選擇違法，承擔(dān)相對輕微的法律責(zé)任，也不愿遵守法律，承擔(dān)相對高的污染治理成本。
實(shí)踐中，超標(biāo)超總量排污、偷排污水、排放有毒物質(zhì)、夜間違規(guī)建設(shè)噪聲擾民等違法排放污染物的現(xiàn)象較為普遍。這類環(huán)境違法行為，具有一個(gè)共同特性，即持續(xù)性。它表現(xiàn)為企業(yè)的同一環(huán)境違法行為持續(xù)多日，甚至長達(dá)數(shù)月乃至數(shù)年。對這類具有持續(xù)性的違法行為，環(huán)保執(zhí)法人員面臨兩難：如果只認(rèn)定為一個(gè)違法行為予以處罰，有違過罰相當(dāng)?shù)脑瓌t；如果認(rèn)定為多個(gè)違法行為予以處罰，又缺乏明確的法律依據(jù)。為解決這一問題，本法規(guī)定了按日計(jì)罰制度，規(guī)定對于違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以自責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。
[專家視點(diǎn)]按日計(jì)罰制度在國外環(huán)保立法中廣泛采用
在國外的環(huán)保立法中，按日計(jì)罰制度被廣泛采用，美國、英國、加拿大、印度、新加坡、菲律賓等國的環(huán)境立法中都規(guī)定了按日計(jì)罰。總體分為兩種模式：(1)對持續(xù)的違法行為直接進(jìn)行按日計(jì)罰，即英美法模式。美國、加拿大均采用這一模式。美國清潔空氣法規(guī)定，可以對違法行為人違法的每一天，處以最高25000美元的罰款。加拿大水法規(guī)定，對每個(gè)違法行為處5000加元以下罰款；某個(gè)違法行為如果被實(shí)施或者被持續(xù)達(dá)一天以上者，則每一天的行為，均被視為一個(gè)單獨(dú)的違法行為。(2)企業(yè)違法行為發(fā)生后，先對其進(jìn)行一定處罰并責(zé)令限期改正，逾期不改正的，再實(shí)施按日計(jì)罰，即大陸法模式。
[專家解讀]按日計(jì)罰的具體模式
按日計(jì)罰都適用哪些情形呢？根據(jù)本條規(guī)定，按日計(jì)罰適用于企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的情形。首先，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)存在違法排放污染物的行為，包括超標(biāo)超總量排污，未批先建排污，未取得排污許可證排污，通過暗管、滲井等逃避監(jiān)管的方式排污等。其次，執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)先依照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定責(zé)令企業(yè)改正。按日計(jì)罰是為了彌補(bǔ)一般性處罰威懾力不足的缺陷，因此在發(fā)現(xiàn)企業(yè)違法排污的行為后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先責(zé)令其改正，而不是直接進(jìn)行按日計(jì)罰。可以規(guī)定責(zé)令改正期限，但不宜過長。最后，企業(yè)需有拒不改正的情形。按日計(jì)罰針對的是企業(yè)拒不執(zhí)行行政處罰決定的主觀惡性較大的行為，因此，如果企業(yè)在責(zé)令改正期限之內(nèi)已經(jīng)改正違法排污行為的，不適用按日計(jì)罰的規(guī)定。
按日計(jì)罰的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)是怎樣的？國際上規(guī)定按日計(jì)罰的數(shù)額一般有兩種模式，一種是直接規(guī)定按日計(jì)罰的數(shù)額，一種是根據(jù)行政處罰的額度來規(guī)定。考慮到我國各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異較大，各種環(huán)境違法行為的情節(jié)輕重也有所不同，難以確定一個(gè)科學(xué)的統(tǒng)一額度。因此，本法規(guī)定按照原處罰的數(shù)額按日連續(xù)處罰。
我國有關(guān)環(huán)境保護(hù)單行法，確定違法排放污染物的罰款具體數(shù)額一般有四種方式：(1)規(guī)定定額或是一定幅度的金額。如大氣污染防治法第48條規(guī)定，違法向大氣排放污染物超過國家和地方規(guī)定排放標(biāo)準(zhǔn)的，處1萬元以上10萬元以下罰款。(2)按照直接損失確定。如水污染防治法第83條第2款規(guī)定，對造成一般或較大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接損失的20%計(jì)算罰款；對造成重大或特大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接損失的30%計(jì)算罰款。(3)按照違法所得確定。如大氣污染防治法第53條規(guī)定，制造、銷售或者進(jìn)口超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)動(dòng)車船的，由依法行使監(jiān)督管理權(quán)的部門責(zé)令停止違法行為，沒收違法所得，可以并處違法所得一倍以下的罰款；對無法達(dá)到規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)動(dòng)車船，沒收銷毀。(4)按照繳納排污費(fèi)的數(shù)額確定。如水污染防治法第74條規(guī)定，違法排放水污染物超過國家或地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，或者超過重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)的，處應(yīng)繳納排污費(fèi)數(shù)額2倍以上5倍以下罰款。可以看出，目前有關(guān)法律法規(guī)對違法排污的罰款處罰，是按照違法行為的直接損失、違法所得、排污量等因素來確定的，這些因素都直接關(guān)系著違法排污行為對環(huán)境造成的損失，應(yīng)當(dāng)作為確定罰款數(shù)額的依據(jù)。此外，守法成本高、違法成本低是實(shí)踐中存在的一個(gè)突出問題，違法排污的罰款數(shù)額往往會(huì)低于正常運(yùn)行防治污染設(shè)施的成本，所以企業(yè)大都選擇違法排污，這也正反映出目前在確定罰款數(shù)額時(shí)忽視了運(yùn)行防治污染設(shè)施成本這一因素。在今后的立法和執(zhí)法中，在確定違法排污的罰款時(shí)，應(yīng)當(dāng)加以考慮。因此，本條第2款規(guī)定，前款規(guī)定的罰款處罰，依照有關(guān)法律法規(guī)按照防治污染設(shè)施的運(yùn)行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素確定的規(guī)定執(zhí)行。
需要說明的是，實(shí)施按日計(jì)罰的根本目的不是罰款，而是督促企業(yè)改正違法行為。因此，按日計(jì)罰不能無限期計(jì)罰，實(shí)行按日計(jì)罰仍不能有效遏制違法排污行為的，對于其中超標(biāo)超總量的排污行為，應(yīng)屬本法第60條規(guī)定的情節(jié)嚴(yán)重的違法排污行為，應(yīng)當(dāng)采取進(jìn)一步措施予以制止。根據(jù)本法第60條規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)排放污染物的，縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門可以責(zé)令其采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施；情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。有行政處罰權(quán)的有關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行本條的規(guī)定，認(rèn)真履行監(jiān)管職責(zé)，加強(qiáng)監(jiān)督性檢查，防止違法行為人逃避本條規(guī)定的處罰。更不得以任何方式如隨意放寬責(zé)令改正期限等包庇、幫助違法行為人逃避處罰。
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