通過暗管排污的責任人將被拘留——新《環(huán)境保護法》深入解讀之二
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2014年4月24日，十二屆全國人大常委會第八次會議審議通過了新修訂的《環(huán)境保護法》，這對于新的歷史條件下的環(huán)境保護工作具有重要的意義。新的《環(huán)境保護法》被稱為史上最嚴的環(huán)保法，“嚴重的環(huán)境違法行為將被處以行政拘留”，讓環(huán)境違法者付出高昂代價，這是新《環(huán)境保護法》與原法的一大不同。市環(huán)保局的權(quán)威專家對《新環(huán)保法》關(guān)于此項規(guī)定的具體情形做了詳細解讀。
[新《環(huán)境保護法》原文摘錄]
第六十三條企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者有下列行為之一，尚不構(gòu)成犯罪的，除依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，由縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門或者其他有關(guān)部門將案件移送公安機關(guān)，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，處十日以上十五日以下拘留；情節(jié)較輕的，處五日以上十日以下拘留：
(一)建設(shè)項目未依法進行環(huán)境影響評價，被責令停止建設(shè)，拒不執(zhí)行的;
(二)違反法律規(guī)定，未取得排污許可證排放污染物，被責令停止排污，拒不執(zhí)行的；
(三)通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，或者不正常運行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物的；
(四)生產(chǎn)、使用國家明令禁止生產(chǎn)、使用的農(nóng)藥，被責令改正，拒不改正的。
[專家解讀]本條是對嚴重的環(huán)境違法行為處以行政拘留的規(guī)定。
對于一般的環(huán)境違法行為，由環(huán)保部門通過責令改正、處以罰款等處罰方式可以實現(xiàn)管理和制止的目的，但對于一些嚴重的環(huán)境違法行為，必須要對有關(guān)責任人員處以人身處罰，才能形成有效威懾。因此，本次修訂環(huán)境保護法時增加了行政拘留的規(guī)定，主要有以下四種情形：
1、建設(shè)項目未依法進行環(huán)境影響評價，被責令停止建設(shè)，拒不執(zhí)行的。本法第19條規(guī)定，建設(shè)對環(huán)境有影響的項目，應當依法進行環(huán)境影響評價。未依法進行環(huán)境影響評價的建設(shè)項目，不得開工建設(shè)。建設(shè)項目未依法進行環(huán)境影響評價，既包括未依法提交環(huán)境影響評價文件即開工建設(shè)，也包括環(huán)境影響評價文件雖提交但尚未獲得批準即開工建設(shè)。對于這種情形，根據(jù)本法第61條規(guī)定，負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門可以責令停止建設(shè)，處以罰款。但罰款數(shù)額相對于違法獲得的利益相差甚遠，所以罰款難以形成有效威懾，建設(shè)單位往往對責令停止建設(shè)的處罰決定置之不理，繼續(xù)開工建設(shè)。對這種主觀惡意較大的情形，必須規(guī)定更嚴厲的處罰措施，建設(shè)單位拒不改正，繼續(xù)開工建設(shè)的，縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門或者其他有關(guān)部門應當將案件移送公安機關(guān)，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處以拘留。
2、違反法律規(guī)定，未取得排污許可證排放污染物，被責令停止排污，拒不執(zhí)行的。本法第45條規(guī)定，國家依照法律規(guī)定實行排污許可管理制度。凡是需要向環(huán)境排放各種污染物的單位或個人，都必須事先向主管部門辦理申領(lǐng)排污許可證手續(xù)，經(jīng)主管部門核發(fā)排污許可證后，才能向環(huán)境排放污染物。排污許可證實現(xiàn)了對排污行為的事前控制，對企業(yè)的排污行為預先提出具體要求，科學配置排放主體的排污指標，減輕或者消除排放污染物對公眾健康、財產(chǎn)和環(huán)境質(zhì)量的損害，是排污單位守法、環(huán)保部門執(zhí)法和公眾進行監(jiān)督的重要憑證，企業(yè)必須依法獲得排污許可證后才能進行排污。無許可證排污被責令停止排污拒不執(zhí)行的，其直接負責的主管人員和其他直接責任人員應當承擔拘留的法律責任。
3、通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，或者不正常運行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物的。實踐中一些排污企業(yè)為了逃避監(jiān)管，通過暗管、滲井、滲坑、灌注等方式排放污染物，將違法行為轉(zhuǎn)移到地下，給環(huán)境帶來的損害更加難以恢復，影響更為惡劣，是比一般的超標排污行為更為嚴重的違法行為。有的直接篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，干擾環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法。有的雖然有防治污染的設(shè)施，但只是擺設(shè)，并不正常運行，只在應付檢查的時候開啟。本法第42條規(guī)定，嚴禁通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，或者不正常運行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物。對這類違法行為，應當給予更嚴厲的處罰，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留。
4、生產(chǎn)、使用國家明令禁止生產(chǎn)、使用的農(nóng)藥，被責令改正，拒不改正的。本法第49條規(guī)定，各級人民政府及其農(nóng)業(yè)等有關(guān)部門和機構(gòu)應當指導農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者科學種植和養(yǎng)殖，合理施用農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品，科學處置農(nóng)用薄膜、農(nóng)作物秸稈等農(nóng)業(yè)廢棄物，防止農(nóng)業(yè)面源污染。為確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，農(nóng)業(yè)部陸續(xù)公布了一批國家明令禁止使用的農(nóng)藥，包括六六六，滴滴涕，毒殺芬，二溴氯丙烷，殺蟲脒，二溴乙烷，除草醚，艾氏劑，狄氏劑，汞制劑，砷、鉛類，敵枯雙，氟乙酰胺，甘氟，毒鼠強，氟乙酸鈉，毒鼠硅，甲胺磷，甲基對硫磷、對硫磷、久效磷，磷胺等。生產(chǎn)、使用國家嚴禁生產(chǎn)、使用的農(nóng)藥，不僅破壞了農(nóng)村環(huán)境，而且直接影響著農(nóng)業(yè)安全和人體健康。對這種違法行為，主管部門應責令改正，拒不改正的，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留。
本條規(guī)定的拘留是行政拘留，是對違法公民在短期內(nèi)限制其人身自由的一種處罰措施，屬于行政處罰的一種，是對尚未構(gòu)成犯罪的一般違法行為給予的一種最為嚴厲的制裁，由此決定這類行為只能由法律設(shè)定，行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等都不能設(shè)定，本法設(shè)定時也對其適用條件作了嚴格限定，只適用于四種情形：建設(shè)項目未依法進行環(huán)境影響評價，被責令停止建設(shè)，拒不執(zhí)行的；未取得排污許可證排放污染物，被責令停止排污，拒不執(zhí)行的；通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，或者不正常運行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物的；生產(chǎn)、使用國家明令禁止生產(chǎn)、使用的農(nóng)藥，被責令改正，拒不改正的。這四種情形都是我國目前環(huán)境領(lǐng)域中存在的較為突出的問題，鑒于其是主觀惡性較強，一般處罰難以制止的行為而作出的有針對性的規(guī)定。行政拘留最高期限為15日，本條又進一步作了區(qū)分，符合法定情形的，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，處10日以上15日以下拘留；情節(jié)較輕的，處5日以上10日以下拘留。
由于涉及對公民人身自由的限制，因此行政拘留權(quán)只能由縣級以上公安機關(guān)才能行使，對本條規(guī)定的四種行為尚不構(gòu)成犯罪的，縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門或者其他有關(guān)部門無權(quán)直接拘留，應當將案件移送公安機關(guān)，由公安機關(guān)依法處以拘留。如果構(gòu)成犯罪的，應當依法追究刑事責任。
應當說明的是，本條規(guī)定的對四種行為實施行政拘留，并不排除依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定對其予以處罰，而是在其他法律法規(guī)規(guī)定的處罰之外，新增加了行政拘留的法律責任，加重了對這些行為的處罰。同時，本條規(guī)定也與我國刑法的規(guī)定作了較好的銜接，將在本法第69條中予以釋明。
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